——解读《国内通程航班管理办法》
本报记者 潘瑾瑜
日前，民航局印发《国内通程航班管理办法》（以下简称《办法》），对国内通程航班（以下简称“通程航班”）的基本原则与适用范围、参与方的权利与义务、事前事中事后等工作要求、行业监督与支持政策等作出了全面系统的规定。《办法》的编制背景是怎样的，对于推进“干支通，全网联”和行业高质量发展将带来哪些积极影响？《办法》确立了哪些基本原则，将如何更好促进通程航班的平台建设和监督管理工作？下一步，还将开展哪些创新“干支通，全网联”服务模式的相关工作？围绕这些问题，记者作了采访。
优化顶层设计推动增量提质
由拉萨到成都，再由成都到北京，两段航程、一次值机、行李直挂，其间只需70分钟在天府机场高效中转——7月25日，国内首条出藏的中转通程快线拉萨贡嘎—成都天府—北京首都航线完成了首个通程航班的飞行。这条“干支通，全网联”中转通程快线在不增加资源投入和安全运行保障压力的前提下，有效提升西藏航线网络通达性，为西藏地区人民群众提供了更多的出行选择。
“干支通，全网联”是在国内外理论研究与实践基础上，立足新时代、新国情提出的一种航空运输服务模式创新，它指的是以通程航班为主要载体，以中转便利化为支撑，依托信息化、数字化平台，构建干线、支线、通航短途运输间航线互联、机场互通的航空运输网络，实现国内主要城市高效畅通、偏远地区城市有效连通，最终形成“全国民航一张网”。
2021年底，民航局印发《创新“干支通，全网联”服务模式实施意见》。为了形成试点带动示范效应，民航局相继批复了鄂尔多斯、云南、成都天府—拉萨、新疆等试点工程，统筹清算中心建设“通程航班服务管理平台”（以下简称“通程平台”），实施通程航班信息录入、政府服务监管等职能；支持中国航信建设“民航中转旅客服务平台”（以下简称“中转平台”），解决地面服务操作信息化保障问题，使两大平台为“干支通，全网联”信息化、数字化应用提供了有力保障。数据显示，截至2023年9月14日，通程平台共加入航空公司35家、机场142个、航空销售网络平台5个，共组合通程航班3046班，新增城市对816组，日均航班执行数量和服务旅客量较2023年3月底分别增长841%、1216%；中转平台共上线机场204个，小程序端注册旅客达到47.6万人，服务旅客26.9万人次，共保障1328万人次中转旅客办理一次值机、1381万件行李办理行李直挂。
“当前，‘干支通，全网联’航空运输网络体系建设已经站在了新的起点上，正处于增量提质的关键时期”。民航局运输司相关负责人表示，为了进一步推广通程航班业务，规范国内通程航班市场主体行为，明确国内通程航班业务开展流程及管理要求，鼓励各方参与并推广通程航班服务，亟须出台《办法》这样的规范性文件加强顶层规划、指导行业实践。
中国民航科学技术研究院航空运输研究所主任经济师钟山分析认为，《办法》对于行业发展具有多方面意义。“《办法》将在国内航空市场上更好推广应用‘干支通，全网联’与通程航班，这将进一步激发释放国内市场潜力，增强行业发展韧性；这也有利于在不增加时刻资源增量投入的情况下，通过服务模式创新增加航线网络供给，有效满足老百姓出行需求，缓解时刻资源紧张局面，实现降本增效，助力行业高质量发展。同时，‘干支通，全网联’与通程航班服务在行业内更加广泛地应用，也将促进国产民机多飞多用、深挖潜力，为成熟商业运行探索路径、积累经验。此外，‘干支通，全网联’与通程航班以有效市场和有为政府推动形成中国示范案例，实现‘一次支付、一次值机、一次安检、行李直挂、全程无忧’通程航班服务标准，是世界范围内的管理创新。《办法》实施后，行业主管部门将积极推动‘干支通，全网联’标准‘走出去’，夯实民航企业合作基础，拓展合作空间，引领国际合作，擦亮中国民航服务品牌”。
值得注意的是，《办法》还将进一步促进“干支通，全网联”航空运输网络体系构建，助力区域协调发展和乡村振兴，保障偏远地区居民基本出行需求和权利。未来，将有更多三、四线城市居民通过“干支通，全网联”和通程航班开启他们的首乘之旅。
提供统一规范明确发展导向
作为行业规范性文件，《办法》规定了哪些具体事项，将如何为通程航班的运行、管理提供指导？
从文件中可以看到，《办法》明确了国内通程航班的基本概念、服务标准、基本原则等，为后续开展通程航班业务的运行、监管、统计等提供支撑；明确了通程航班参与主体的职责、权利与义务和国内通程航班主体多元的特征，明确回答了“谁能做、谁来做、做什么、怎么做”的问题；按照国内通程航班事前、事中、事后的流程开展明确了相关业务流程及监管事项，实现了全流程闭环管理；明确了相关政策支持体系，注重服务国家战略，深入支持乡村振兴，围绕企业在国内通程航班实际运行中涉及的相关痛点、堵点，持续强化通程航班的政策供给与资源保障，更好地满足偏远地区旅客出行需求。
云南泸沽湖是我国著名的旅游胜地，今年，随着景区正常开放，各地游客接踵而至。泸沽湖机场一方面大力发展通程航班，通过通程平台备案通程航线19条，覆盖了北京、上海、武汉、青岛、南京等主要客源城市；另一方面，协调航空公司向当地及临近地区旅客提供折扣，对优惠票价及昆明机场“经昆飞易畅转”等优惠政策加大宣传力度，充分挖掘市场潜力。今年上半年，泸沽湖机场共向昆明枢纽贡献中转旅客吞吐量1.07万人次，协同运输量1.42万人次，经昆中转旅客占机场旅客吞吐量的75%。
可以看出，“干支通，全网联”与通程航班是一项涉及旅客出行全流程、行业发展全要素、关联主体多部门的系统性工程，既涉及政府、企业、市场、社会各个主体，也涉及规划、建设、运营、监管各个环节，具有主体多元、流程复杂、要素集聚等特征，必须以系统思维来推进。基于对现阶段“干支通，全网联”与通程航班的认识，《办法》提出了“坚持市场主导”“坚持政府引导”“坚持安全发展”“坚持智慧赋能”四个基本原则。
这些基本原则的提出有哪些必要性？民航局运输司相关负责人表示，从发展阶段来看，“干支通，全网联”与通程航班既要立足市场化发展，也离不开政府培育。一方面，要突出“有效市场”，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，支持行业单位自愿开展通程航班合作，加快推进“干支通，全网联”航空运输网络体系建设，构建全国统一的民航大市场；另一方面，要强化“有为政府”，进一步深化“放管服”改革，优化政策体系供给，强化监督落实，确保行业资源实现高效配置，加快构建“广覆盖、多层次、差异化”的国内航线航班网络，实现“人享其行”。
从发展目标来看，“干支通，全网联”与通程航班以提升旅客体验作为根本出发点与落脚点，而网络服务能力的提升既包括航线网络的通达性，也包括航线的安全运行水平与服务品质。坚持“安全第一”，为旅客提供快速、便捷、舒适、准点的出行服务，才能实现规模化和可持续发展，更好推进“干支通，全网联”通程航班服务提质扩面。
从发展效果来看，“干支通，全网联”与通程航班作为智慧民航建设的重要举措，在不增加航线、航班、运力等资源投入的前提下，能够以航空市场内需释放和企业内部挖潜，增强旅客黏性，增加机场、航企的主业收入；通过中转数字化双平台建设，便利中转旅客在机场停留时体验餐饮、休闲、旅游、购物，带来非航收入，形成新的收益增长点；在技术集成驱动下，还可降低人工、设施投入成本。这种降本增效能够充分调动企业的积极性，进一步推动“干支通，全网联”行稳致远。
促进多方参与携手共同发力
“一次支付、一次值机、一次安检、行李直挂、全程无忧”是通程航班旅客能够享受的便捷服务，而在这背后，从前期的协议签订、系统对接、信息录入，到通程航班的客票销售、旅客值机、旅客中转、行李托运，再到后期的销售过程要求、不正常保障、数据报送、行业监管与自律，通程航班的运行涉及诸多环节。作为与《中国民用航空国内航线经营许可规定》《公共航空运输旅客服务管理规定》《航班正常管理规定》《民用航空安全检查规则》配套的重要行政规范性文件，《办法》也将成为行业监管工具箱建设的重要组成部分，进一步强化通程航班的平台建设与监管工作。
钟山认为，《办法》实施后，将通过明确清晰各主体的相关职责，促进部门间相互配合，实现目标同向、靶向发力。在平台建设方面，《办法》将有利于通程航班各主体多方参与、共同发力，完善相关工作机制与合作模式，简化相关工作流程，不断优化通程平台和中转平台功能，实现数字化双平台融合发展，实现数据共享、保障有力。围绕数字安全，《办法》也明确了数字化双平台与第三方信息化平台的安全责任与要求，完善了数据相关管理体系。在监督管理方面，《办法》将促进行业与协会、民航与社会共同形成合力，形成围绕“干支通，全网联”与通程航班关键资源目标同向、措施一体的政策体系，强化政策协同，也将推动通过技术手段实现监管的数字化、智慧化，便于后续各项工作的落地实施监督。
民航局运输司相关负责人介绍，下一步，围绕创新“干支通，全网联”服务模式，行业还将从多方面采取措施，持续发力。一是进一步提高政治站位，科学谋划顶层设计。全行业将认真贯彻落实党中央决策部署，树牢全局意识和系统观念，全面推进“干支通，全网联”各项工作，将“干支通，全网联”下一步工作纳入《“十四五”航空运输网络专项规划》中期修编内容，并做好与其他规划的衔接；同时依托民航局“干支通，全网联”航空运输网络体系推进工作专班，统筹推进航权时刻、机队引进、运价管理、安检流程、设施优化、财经保障以及预先飞行计划管理等政策优化工作，并研究建立“干支通，全网联”工作推进成效评价指标体系和督办机制，抓实抓细监督落实。
二是深入实施改革创新，构建高质量航线网络体系。进一步总结经验、固化机制，在充分发挥市场配置资源决定性作用的前提下，深入实施鄂尔多斯、云南、新疆、天府—拉萨试点工程，推动试点提质扩面；积极支持国产民机服务“干支通”航线网络，拓展市场化发展空间；聚焦“通堵点、补断点”，坚持安全第一，积极稳妥发展通航短途运输；引导航空公司通过“干支通，全网联”形成各具特色的发展模式和服务品牌，为旅客提供差异化、个性化服务；鼓励引导市场主体进一步丰富中转服务内容，提升中转服务的精细化、精准化水平；持续推进“中转+”产品打造，营造良好行业发展生态。
三是不断提升政策协同水平，营造良好发展环境。持续更新发布《民航旅客中转便利化实施指南》，完善通程航班标准规范体系；充分发挥中国航协、中国民用机场协会等行业协会作用，制定服务标准，加强行业自律，引导市场主体提升服务品质；不断优化通程平台和中转平台功能，加强基层一线人员培训，扎实推进“干支通，全网联”数字化双平台融合发展，实现数据共享、保障有力；强化航线航班、时刻管理、财经等方面政策供给，引导航空公司、机场运营通程航班，扩大市场覆盖面；积极宣传推广中国方案，输出中国“干支通，全网联”标准体系，引导各国形成共识、加强合作，加快推动形成全球民航战略合作新格局。